中国网财经8月23日讯 7月15日，新修订的《行政处罚法》正式实施。据悉，这是《行政处罚法》1996年施行以来的第三次修订，重点涉及将行政处罚权下放到乡镇街道、延长行政处罚追责期限、完善行政处罚与刑事司法衔接机制等。

对此，北京市德润律师事务所律师刘家辉表示，《行政处罚法》作为行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段，其修订事关国家治理体系和治理能力现代化、事关全面依法治国事业、事关依法行政和法治政府的建设、事关人民群众对公平正义的期盼。

中国网财经：如何评论此次行政处罚法修订？作为法律从业者，对其中哪些条款存有个人解读？

刘家辉：此次《行政处罚法》修订后，把行政处罚权下放到乡镇，决策过程我并没有详细的了解。我没有看到国务院集中行政处罚权实施的相关数据，包括各省、自治区、直辖市的具体实施评估数据，以及满足了行政处罚权下放的条件。

新修订的《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”

修订之前的条款，原来的十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

两个条款经对比，修订前的是，一个行政机关行使行政处罚权之前需要由国务院决定，或者需要由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定；修订之后则不再由国务院决定或授权决定，而直接由省、自治区、直辖市的政府决定。这样的修订意味着行政处罚权的决定机构由国务院下放到下一级政府；并且省、自治区、直辖市人民政府还可以将行政处罚权下放到乡镇和街道办事处。

中国网财经：在新修订的《行政处罚法》正式施行后，推进综合执法和行政处罚权下移被解读为此次修正亮点之一，对此您如何看待？

刘家辉：立法的本意和初衷是好的，但是该执法领域一直是行政诉讼最大的纠纷来源，说明该领域的执法并不让老百姓满意，群众普遍对于行政执法机关不作为或者选择性执法反映强烈。执法监督是权力正确实施的最大保障，但是从行政诉讼的数据可以看出来，执法监督还需要加强。完善执法监督，才能使此次权力下移真正成为修法亮点。

中国网财经：《行政处罚法》修订的若干亮点中称，实践中发现，乡人民政府、镇人民政府和街道办事处是最基层的政府机关，往往是最早、最直接发现违法行为的机关。它们一概没有处罚权，会造成“看得见的管不着”和“管得着的看不见”的现状。这次修订，将行政处罚权适度地延伸至乡镇基层人民政府，就解决了这一矛盾。对于上述解读您持何态度？

刘家辉：2002年8月22日，国务院下发国发〔2002〕17号文件，将包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，授权省、自治区、直辖市人民政府，而后，又由省、自治区、直辖市人民政府将以上行政处罚权决定给予县级行政机构实施，在全国开展了相对集中行政处罚权工作，

国发〔2002〕17号文件专门提到“要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。”

但是该领域的执法成为行政诉讼的最大纠纷来源，根据2010-2014年五年的中国法律年鉴、中国裁决文书网的行政诉讼统计资料，该五年80万起民告官案件，其中拆迁规划、土地资源内案件占比46.30%，平均原告胜诉率不到一成。《2014年浙江省法院行政案件司法审查情况报告》显示，2014年全省法院共收一审行政诉讼案件4824件，较2013年上升33.74%，六成以上案件发生在城建、公安、土地及劳动和社会保障等行政管理领域，其中规划、房屋登记类案件比2013年分别上升79.37%、46.35%。http://172.105.208.133/xinwen/2015-05/01/content_2856032.htm

江西高院行政审判白皮书显示，2015到2017年，从执法领域看,城乡建设、资源行政、社会保障领域行政争议集中,一审案件数量为3384件,占全部数量的44.2%。http://www.xinhuanet.com//2017-07/29/c_1121398417.htm

以上数据显示，市县一级的行政执法矛盾相当集中。

中国网财经：对于行政处罚权下放一事，您曾公开发声表态，称目前行政权力受监督状况并不完善。对此应如何理解？有无相关参考案例？

刘家辉：7月15日，我在新浪微博上发表了一篇博文。该篇博文引起了极大的关注，文章阅读量达到13.6万次，转发281条，评论105条。

这个话题受到普遍关注，说明社会对行政执法权的下放普遍存在忧虑。我在该文中提出，“在行政权力受监督并不完善的情况下，行政处罚权下放是一场无可挽救的灾难”，的确是因为我在行政诉讼中的一些体会，因为人民法院在行政诉讼中，并没有发挥真正的监督作用。在行政权力监督不完善的情况下，则意味着行政权力的滥用，以权谋私、以权代法的事情普遍存在，行政处罚权下放到乡镇一级，权力效应会变本加厉，会对刚刚建成的法治基础造成前所未有的打击。

司法监督的不完善体现在相当多数的诉讼请求被法院“驳回不予受理”。本人代理了一个湖南省永顺县玉屏村普通村民状告永顺县行政执法局不作为、在执法中不履行或拖延履行法定职责的案件，就被一、二审法院及再审法院裁定“驳回起诉”。

案件原告王某，是湖南省永顺县玉屏村村民，于2018年年底发现相邻一方的村支书侄儿家向王某家越界超建五屋房屋，审批面积450平方米，超规多建了291.3平方米，行政执法局曾于该违法建筑在进行基础及一楼建设时，于2018年6月26日、7月31日三次向违法建筑方发出停工通知和限期拆除的通知，但是均未实际采取执法措施，导致该违法建筑建成。

王某于是诉请人民法院确认永顺县行政执法局不作为违法，并要求执法局对该违法建筑继续进行执法处理。法院认为，原告不具有原告主体资格，法院不予受理。依据《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”。

依据该规定，原告作为相邻一方，是行政法律关系中的利害关系人，依法应当予以受理，湖南高院对前述的解释却作出了“应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼”，给行政行为涉及相邻权益进行了范围限定缩小，把执法局行政不作为变成了没有原告的、不可诉的行政行为。

从诉讼主体上看，第三人从行政机关的不法行为中获益，而遭受侵害的相邻方若没有诉讼主体的资格，则再没有其他受到行政行为侵害的相对人，若此类行政不作为没有适格原告，必然造成该类执法行为缺失司法监督。

中国网财经：您认为乡镇(街道)综合执法应如何推进？赋权依据和下放范围该如何确定？

刘家辉：我认为，按照行政处罚法第二十四条的规定，各省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况，先对县级执法队伍、执法水平、执法结果进行考核、评估，负责行政执法监督的人民政府是否履行了监督职责，也应该纳入到考核范围。在县级执法评估达到要求时，再决定将行政处罚权交由到执法需求强烈的，可以负起责任的一级政府下辖的乡镇人民政府、街道办事处行使。