国务院法制办近日公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》。意见稿要求建立统一的不动产登记信息管理基础平台，实现信息实时共享。此外，还对不动产登记的原则、适用范围等具体环节做出明确规定，为不动产统一登记施行提供法律依据。

业内人士认为，此番顶层设计的初步确定，意味着不动产统一登记开始有实质性的突破。不过，不动产登记工作在操作细节层面仍然面临多重难题。根据意见稿的内容，不动产登记工作对推进降低房价、反腐、落实房地产税等方面虽有影响，但难有直接作用。

范围

10类权属纳入登记

按照此前公布的工作进程，原定于今年6月底出台的意见稿已经延期了一个多月。早在七年前，“国家对不动产实行统一登记制度”的相关内容就已写入《物权法》。但多年来，受不动产登记领域的“多头管理”、利益和职权再分配等难题所阻，统一登记进展一直十分缓慢。

2013年3月底，“出台并实施不动产统一登记制度”成为2014年重要任务之一。当年11月，国务院常务会议决定由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。此后，不动产统一登记开始步入快车道。

2014年以来，不动产统一登记的相关工作进展迅速。今年3月，不动产登记工作第一次部际联席会议召开，确定用三年时间在中国建立不动产统一登记制度；4月，国土资源部成立不动产登记工作领导小组；5月，不动产登记局挂牌；6月，针对不动产登记信息平台的研究设计启动。

不动产统一登记也从中央层面逐渐向地方推进落实。天津、河北、内蒙等十几个省市逐步传出明确不动产登记的牵头单位、设立专门机构、多部门整合职责等消息。

此次公布的意见稿明确指出，不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。而“不动产”，则是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。

依照意见稿规定，需要办理登记的不动产权利共有10种，包括：集体土地所有权；房屋等建筑物、构筑物所有权；森林、林木所有权；耕地、林地、草地等土地承包经营权；建设用地使用权；宅基地使用权；海域使用权；地役权；抵押权；法律规定需要登记的其他不动产权利。

难点

多头管理相对分散

一位国土部人士告诉《经济参考报》记者，不动产统一登记是以土地为核心，包括房屋、草原、林地、海域等不动产的统一登记职责。在很长一段时间内，我国的不动产登记分散在多个部门，如建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门登记，房屋所有权等由住房和城乡建设部门登记，林地所有权和使用权由林业部门登记，水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门登记，海域使用权则由海洋部门登记。

因此，土地、房屋、林地、海域资源“各有其主”，多头管理，相对分散。还有分析人士指出，多年来，由于部门利益牵扯，由哪个部门来进行不动产统一登记一直存有争议，如在住房方面，房地产管理部门和土地管理部门都想获得这个权限。而且，由于不动产涉及多种范围，很多部门对各自领域内不动产类别的数据统计尚未及时更新。

这种局面一直持续到2013年底，国务院常务会议最终决定，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由国土资源部承担。职责整合以后，针对不同类型的不动产，将由林业部门发林权证，农业部门发土地承包经营权证，建设部门发房产证、宅基地证，国土部门发土地使用权证。

原中国社科院城市发展与环境研究所所长牛凤瑞告诉《经济参考报》记者，统一登记意味着将涉及十余个部门的职责和权力整合、统一到一个部门，必将涉及各个部门的职责再分配，也不可避免要触及其他部门的实际利益，其难度可想而知。

不动产登记如何做到“城乡统一”也是难题之一。牛凤瑞说，不动产类别、性质十分复杂，且城乡之间有较大差异，给统一登记工作带来挑战。仅从城市的房产来看，就存在“房改房”、普通商品房、经济适用房等多个种类，“产权怎么明晰、性质怎么确定都很难操作”。

农村近年来人口结构变化巨大，宅基地的位置、大小、性质等还涉及复杂的社会经济关系，统一登记在细节上的难度非常大。牛凤瑞说“比如，宅基地虽然为集体所有，但是在农村实际上可以世代继承，很多农民听说开始确权登记以后都回家去盖房子。”不动产登记要落实起来，未来不能不考虑一些关联效应，比如城乡户籍制度改革等。这些都是未来需要解决的问题。

牛凤瑞还认为，不动产登记工作实际上主要针对个人财产权属进行登记，但是当前阶段，与个人财产相关的各种所有权属类别很多，界定却很难，很多权属在法理层面尚未完全理顺。涉及不动产登记时，利益矛盾很多。

中原地产首席分析师张大伟认为，目前不动产登记推进面临两大阻力。首先，不动产登记涉及个人私有财产或者隐私，人们不愿意配合。另外，一些地方或部门属于拥有多套住房的群体或既得利益者，进行不动产统一登记、住房信息联网，意味着要打破既得利益，所以这些部门大多不愿主动配合联网工作。